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环境保护领域“两法衔接”机制研究

2019-11-15 09:13:00 来源: 光明网 作者:
摘要:为进一步健全环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制,依法惩治环境犯罪行为,切实保障公众健康,推进生态文明建设。

  原标题:环境保护领域“两法衔接”机制研究

  【摘要】为进一步健全环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制,依法惩治环境犯罪行为,切实保障公众健康,推进生态文明建设,2017年1月,环境保护部、公安部、最高人民检察院联合制定《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,对促进生态环境犯罪行刑衔接工作起到一定作用,但实践中还存在诸多问题。本文从生态环境犯罪案件“行刑衔接”的立法现状、存在的问题、主要原因、相关建议等方面进行分析和探讨。

  【关键词】环境犯罪行刑衔接研究

  生态环境是人们赖以生存的基础,与人们的生活息息相关。近年来,环境污染问题日益严峻,严重影响人们的生活质量,日益成为威胁人类良好生存状态的重大问题。目前,生态环境污染问题已经引起社会各层面的广泛关注,在国家层面上,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要“用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色福彩快3APP、循环福彩快3APP、低碳福彩快3APP的生态文明法律制度。”同时要求强化法律实施机制,强调“健全行政执法和刑事司法衔接

  机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。”环境法律在应对环境危机、治理生态环境违法犯罪方面发挥了重要作用,但基于种种原因,实践中存在生态环境司法保护功能疲软的现象,这与生态环境犯罪案件“行刑衔接”存在的诸多问题密切相关。本文旨在分析这一问题产生的深层次原因,并结合实际提出相关建议。

  一、生态环境领域“两法衔接”立法现状

  目前,关于“两法衔接”方面的规范性文件已经初具规模,但具体到生态环境领域的专门性规定则较为有限。2007年,国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院联合发布《关于生态环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》,对生态环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件作出了详细的规定。2013年6月,“两高”发布《关于办理生态环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,对污染生态环境罪的定罪量刑标准作了明确规定,降低了污染生态环境行为的入罪门槛,打击此类犯罪更具可操作性。2013年12月,环境保护部、公安部联合发布《关于加强生态环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》,提出要进一步认识环境执法衔接配合工作的重要性,加强组织领导,建立完善衔接配合工作机制,强化各项保障措施,为执法联动配合工作奠定基础等内容。为进一步健全环境保护行政执法与刑事司法衔接工作机制,依法惩治环境犯罪行为,切实保障公众健康,推进生态文明建设,2017年1月,环境保护部、公安部、最高人民检察院联合制定《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,进一步完善生态环境犯罪行刑衔接相关工作。目前,检察机关尚没有专门针对生态环境污染类案件“行刑衔接”工作制定相关规范性文件,对此类案件通常按照普通行刑衔接相关规范性文件和制度予以操作和执行。

  现行生态环境犯罪案件“行刑衔接”法律体系主要以行政法规、司法解释或多个部门联合发布的各种“工作办法”等作为其主要表现形式,法律地位较低,这种“立法”现状的存在,造成法制不和谐、不统一的局面。因此,要构建生态环境犯罪的“行刑衔接”机制,应当提高相关立法地位,将其纳入国家法治体系内来考虑。

  二、生态环境领域“两法衔接”存在的问题

  (一)行政处罚多,刑事追究少

  根据中华人民共和国环境保护部全国环境统计公报数据,2009年,作出环境行政处罚决定的案件数是78788起,而作出判决的环境犯罪案件数是3起;2010年,作出环境行政处罚决定的案件数是116820起,作出判决的环境犯罪案件数是11起;2011年到2013年,每年作出环境行政处罚决定的案件数都是10万余起,作出判决的环境犯罪案件数量则非常有限。①从上述统计数据可以看出,在近年来发生的大量

  ①数据来源于《全国环境统计公报》,2015年8月17日.

  环境违法案件中,只有极少数被提起刑事诉讼,极少数环境违法行为人最终被追究刑事责任。在环境违法案件领域呈现出行政处罚多,刑事追究少的现象。

  (二)“行刑衔接”机制不健全,案件衔接不畅

  1.生态环境犯罪案件“行刑衔接”移送程序不够细致。《关于加强环境保护与公安部门制发衔接配合工作的意见》规定:各级环境保护、公安部门要按照《关于生态环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》和各地制定的关于案件移送规定的要求,明确案件移送的职责、时限、程序和监督等要求,积极做好案件调查、证据收集、法律适用等工作,防止“以罚代刑”。然而从实践工作来看,这些规定过于原则,在实际工作中缺乏更具可操作性的规定,因此有必要将移送程序进一步细化。

  2.移送涉嫌犯罪案件的监督制度不够健全。检察机关作为法律监督机关,由于获取行政执法信息渠道不畅,检察监督显得力不从心,行政执法机关与公安机关、检察机关的衔接也往往停留在联席会议等一般性工作层面。通常情况下,如果行政执法机关对其发现的可能涉嫌犯罪的行政违法案件行政处罚信息不公开、情况不通报、文书不备案,检察机关的介入和监督就缺乏信息来源,对是否有应当移送的案件线索而未移交无从得知,从而无法真正介入调查和参与监督。

  3.信息共享平台运行不够通畅,涉嫌犯罪案件网上流转率偏低。信息共享平台的通畅运行取决于信息录入规范、及时、全面等因素,但在平台的实际运转过程中,由于种种原因,出现信息录入不及时、不全面等情况。另外,涉嫌犯罪案件的网上流转率也偏低,实践中,通常比较重视涉嫌犯罪案件的材料移送,但对网上信息的流转重视程度还不够。

  (三)操作层面存在取证难、鉴定难、认定难、证明标准把握难、因果关系证明难等一系列问题

  生态环境污染类案件对于执法和司法人员的专业和技术提出了更高的要求,而且这类案件具有污染物累积时间长,后果难以控制等特点。这些特点增加了这类案件的处理难度,具体表现为在侦查阶段调查取证难、鉴定难;在审查起诉和审判阶段,案件认定难、对这类案件因果关系的把握难等。另外,处理生态环境污染类案件不是单纯的法律问题,还需要鉴定、评估等司法技术的配合和支持。当前,我国司法鉴定机构在生态环境污染类案件的鉴定上尚缺乏足够的经验,生态环境污染损害鉴定机构较少,鉴定费用较高。再者,目前在鉴定程序启动主体上仍然存在争议,容易导致环境行政主管部门与公安机关在启动鉴定程序上相互推诿,影响案件的及时处理。

  (四)立法层面不够完善

  1.生态环境刑事立法部分罪名缺失。《环境保护法》中环境定义可以说基本上涵盖了当前主要的环境要素,但环境刑法却采用了最狭义的环境概念,相关罪名所针对的对象仅仅是自然环境,不包括人文环境和社会环境,而且即使是自然环境,也未能涵盖《环境保护法》所提出的全部自然环境要素,未能将诸如草原、湿地、自然保护区等自然环境要素包括在内。①刑法中所规定的环境犯罪罪名,只是包括了那些最基本最常见的环境犯罪,对新类型的环境犯罪并未予以规定。过窄的罪名设置,也导致环境刑事治理与行政治理之间相互脱节,处于空白地带内的环境管理行为因缺少必要的刑罚后盾保障而导致其执行力降低,在一定程度上减弱了环境行政治理整体机制效能。②

  2.生态环境行政处罚与刑事司法衔接不畅。当同一违法行为不仅违反行政法规范,而且“情节严重”,触犯刑法时即构成行政犯罪,但立法上行政处罚与刑事司法还没有很好地衔接起来。我国现行行政法律中的刑事罚采用的是依附于刑法典的散在型立法方式,而分散设置在行政法律中的刑事罚则往往只规定对某种行政犯罪行为依照刑法典的规定追究刑事责任,甚至只笼统规定“构成犯罪的,依法追究刑事责任”。这一缺陷的存在严重地影响了法律的适用效果,不利于行政处罚与刑事处罚的衔接。

  3.生态环境污染犯罪案件举证责任设置不尽合理。生态环境污染犯罪,尤其是积累型环境污染犯罪因果链条复杂,危害后果发生具有不确定性。如果从正面直接证明污染者的主观过错、污染行为与损害后果之间的因果关系,存在很大的难度,尤其对于两个以上污染者污染环境,污染者承担责任的大小,更难以确定。

  ①赵秉志、陈璐:《当代中国环境犯罪刑法立法及其完善研究》,载《现代法学》2011年第6期。

  ②我国环境刑法中设置的罪名大多为概括性罪名,其实很多危害环境的要素还并未包括到位,如严重的噪音污染、电磁福射污染等都没有包含在我国《刑法》第338条“污染环境罪”中。

  三、生态环境领域“两法衔接”存在问题的原因

  (一)此类案件本身的特点增加了其操作性难度

  生态环境犯罪具有隐蔽性、复杂性与特殊性等特征,对这类案件的处理要求执法司法人员不仅要具备法律知识,而且要具备一定的生态环境专业方面的知识。基于生态环境污染类案件对这种复合型知识的要求,对这类案件的把握难度较大,在一定程度上降低了由生态环境违法行为向生态环境犯罪行为衔接的案件数量。

  (二)相关衔接机制不健全影响了此类案件的处理效果目前,生态环境污染类案件“行刑衔接”机制中,一是专门针对生态环境污染类案件的规范性文件还比较缺失,造成这类案件的移送和受理主体、受理和处理程序规定尚不够细致。二是信息平台的管理机制还不够完善,缺乏刚性约束,难以保证其贯彻执行。三是监督制度难以落实到位。监督制度的落实取决于行政机关信息的交流,在信息交流渠道尚不畅通的情况下,检察机关的外部监督作用有限。

  (三)部门分工不同在一定程度上影响案件衔接机制作用发挥

  由于部门分工的不同,环境保护行政机关在把握行政违法行为方面具有丰富的经验,但在刑事犯罪行为标准的把握上,可能存在一定的欠缺。这样容易造成环境保护行政执法机关对行政处罚证据的收集和认定在客观上难以满足刑事司法的需要,进而影响到案件衔接机制的功能不能充分实现。

  (四)立法不健全导致操作层面缺乏明确的依据

  通过对“两法衔接”工作以及环保领域的“两法衔接”立法现状进行梳理可知,目前这些规范性文件原则性规定多,具体性规定少;指导性文件多,专业执行规范少。此外,环境刑事案件相关立法也不尽完善。一是在环境刑事案件举证责任的分配方面,尚需要进一步考虑;二是行政处罚与刑罚的衔接不够顺畅。

  四、完善生态环境领域“两法衔接”的相关建议

  (一)健全生态环境犯罪“行刑衔接”相关机制

  机制建设在推进“两法衔接”工作中具有重要的引导作用。目前,实践中已经逐步形成了一系列具有实效的工作机制,但还不够完善,需要进一步强化。如案件移送机制要进一步明确取证责任和移送证据标准,联席会议机制应当常态化和专业化,明确牵头部门及部门分工。提前介入机制,应进一步明确环保行政主管部门与介入主体的职责范围、公安司法机关提前介入的案件范围以及介入的时机等。另外,还需要进一步完善信息共享平台建设,畅通信息交流机制。信息交流机制畅通是保证环境行政执法与刑事司法衔接的关键环节。一方面,在生态环境执法过程中,应当向刑事侦查机关及时通报可能涉嫌犯罪的线索和信息,另一方面,刑事侦查、起诉和审判机关也要及时向生态环境行政执法机关通报案件的处理情况,并适时对彼此发现的问题进行沟通和交流。另外,为解决不同部门分工不同而导致的专业能力欠缺的问题,要进一步完善配合协作制度,健全案件咨询制度。对案情重大、复杂、疑难,性质难以认定的案件,行政执法机关可以就刑事案件立案追诉标准、证据的固定和保全等问题咨询公安司法机关,公安司法机关可以就案件办理中的专业性问题咨询行政执法机关。

  (二)构建规范的鉴定评估体系,解决生态环境污染类案件证明标准难把握问题

  鉴定结论是认定和处理生态环境领域案件的重要环节,对这一专业性问题需要有专业性机构和人才予以完成。对此,《环境污染刑事案件司法解释》规定由司法鉴定机构出具鉴定意见或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。在司法实践中,司法鉴定部门较少从事环境污染方面的鉴定,而国务院环境保护部门制定的机构则可能更具有专业性强的优势。因此,建议加强这类鉴定机构的福彩快3APP和鉴定人才的培养,建立起处理环境污染类案件鉴定的专业化机构和人才队伍,为处理这类案件鉴定难问题提供解决方案。

  (三)完善相关立法

  1.健全的法律制度是解决生态环境犯罪的有力手段。鉴于目前生态环境犯罪案件行刑衔接领域立法相对滞后的现状,一些地域性的规范性文件能够起到一定的指导作用,但尚缺乏刚性约束力。建议在更高层面上出台更具操作性的规范性文件,提出具体的措施,切实解决社会危害性极大的生态环境污染问题。

  2.进一步完善刑法关于环境污染罪的罪名设计。一方面针对不同类型的环境污染类案件的不同特点,进一步细化不同的罪名;另一方面在罪名设计上,考虑新型环境污染犯罪的入罪可能性,充分实现刑法的打击犯罪和为环境行政法律提供后盾保障的功能。一是建议增设水环境污染罪。目前,我国刑法对污染水环境的犯罪是适用妨碍社会管理秩序罪中的破坏环境资源保护罪来处理。而对于造成水体严重污染的结果犯,以及对危害水环境的行为犯和危险犯,都几乎找不到刑事制裁的依据。鉴于水环境污染已经对社会经济生活和人身健康造成了严重的危害,建议把水环境污染罪独立出来,以便更好地利用刑法的制裁措施来加强对水环境的保护。二是建议增设海洋环境污染罪。海洋污染有污染源多,污染源扩散范围大,污染持续性强,对水生动植物危害严重等特点。我国海洋污染已经达到了相当严重的程度,广东沿海、渤海湾等多次出现污染赤潮,我国刑法对污染海洋的犯罪同样是按照重大海洋环境事故罪处理,《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十一条对此进行了相应的规定,但是由于海洋环境污染犯罪的特殊性,单列海洋环境污染罪十分必要。三是建议增设破坏草原罪。我国草原植被造破坏的严重程度在某些地区已相当惊人,草原沙化、退化、碱化面积达到了可利用草原面积的三分之一。正是由于这个原因,造成了我国北方沙尘暴天气。现在国家大力号召保护草原,退耕还草。刑法单独增设破坏草原罪也是理所当然。

  3.完善环境污染犯罪举证责任,对环境行政管理手段提供有力后盾支撑。针对生态环境污染犯罪的特点,引入过错推定原则,作为无罪推定原则的例外。此类犯罪有时虽然在客观上造成了严重的危害结果,但却由于行为人主观故意不明或者难以举证,导致多起环境污染犯罪都逃脱刑法的制裁。对此,建议立法考虑到这类案件的特殊性,采取过错推定原则,由公诉机关承担证明污染者实施刑法规定的犯罪行为的责任,由污染者承担其主观上不存在过错的证明责任,以实现充分打击此类犯罪的目标,实现刑法打击犯罪的功能。

  (四)加强多学科业务培训学习

  环境保护行政机关和公安司法机关对具体的法律法规、规范性文件可能存在认识和理解上的差异,这将影响案件移送和衔接机制的有效运行。因此,可以通过各类培训学习,增强生态环境执法人员准确把握环境犯罪入罪标准的能力。具体而言,环境保护行政执法人员要加强刑事案件立案标准、调查取证、定罪量刑等方面的学习,增强对涉嫌生态环境犯罪案件进行预判的能力,配合公安司法机关对环境污染类案件的调查与处理。同时,司法机关工作人员也要加强对环境科学和生态环境犯罪领域法律知识的学习,增强对这类案件的把握和处理能力。

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